ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Как не слить частный капитал в канализации?

Полная версия журнала в PDF-файле. 

Инвестиции в сферу ЖКХ сейчас одна из самых популярных тем в России. Реформа отрасли предполагает передачу в ближайшей перспективе большинство объектов коммунальной инфраструктуры в управление частным компаниям.

Длительное время жилищно-коммунальное хозяйство финансировалось преимущественно из бюджета. Отсутствие рыночного элемента в данной сфере стало причиной внутриотраслевого монополизма и низкого качества оказываемых услуг, физического и морального износа инфраструктуры из-за недостатка средств на ее развитие.

Зарубежный опыт (США, Европа) и размер годового оборота (по оценке экспертов свыше 4 триллионов) рынка ЖКХ в Рос сии – плательщиком за пользование коммунальными услугами является каждый житель страны, свидетельствуют в пользу того, что этот рынок не может быть не интересен для бизнеса.

Правительством с привлечением экспертов проводится большая работа, направленная на обеспечение инвестиционной привлекательности этого сектора экономики. В составе комплекса мер – изменение тарифной политики, расширение возможностей в части привлечения финансирования, гарантии компенсации затрат.

В текущей ситуации объекты коммунальной инфраструктуры принадлежат на праве собственности муниципальным образованиям, которые, в свою очередь, передают их в управление специально созданным для этого муниципальным унитарным предприятиям. При этом муниципалитет остается собственником имущества и сохраняет право регулирования тарифов в пределах, установленных федеральным законодательством.

Существующую модель управления коммунальной инфраструктурой нельзя признать эффективной, так как унитарные предприятия не имеют достаточной заинтересованности в улучшении качества предоставляемых услуг и модернизации инфраструктуры. Большой проблемой также является недостаток финансирования, так как издержки оператора не могут быть компенсированы в достаточном объеме за счет потребителей из-за действия тарифной системы определения цен, а муниципальный бюджет не в состоянии нести необходимые затраты.

Мировой опыт свидетельствует о том, что государственно-частное партнерство является одним из наиболее эффективных механизмов решения проблем в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

На данный момент в России реализуются около 50 проектов государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства. Привлечение частного капитала в коммунальную сферу наиболее часто осуществляется путем передачи имущества в аренду, приватизации или на основании концессионного соглашения.

Аренда

Долгосрочная аренда муниципальной собственности в настоящее время является самым распространенным механизмом государственно-частного партнерства в данной сфере. На основании договора аренды инвестору передаются в пользование объекты коммунальной инфраструктуры. Арендодателем выступает муниципальное унитарное предприятие, владеющее объектом аренды на праве хозяйственного ведения. Нередко в таких договорах предусматривается обязательство инвестора по капитальному ремонту или улучшению (модернизации) арендуемого имущества. Интерес бизнеса заключается в получении возможности взимания с населения платы за оказываемые услуги.

В силу требований антимонопольного законодательства заключение договора аренды муниципального имущества возможно только по результатам проведения конкурсных процедур.

Приватизация

При приватизации муниципальные унитарные предприятия, которые владеют инфраструктурой на праве хозяйственного ведения, преобразуются в открытые акционерные общества, в оплату уставного капитала которых вносятся данные объекты инфраструктуры. Первоначальным собственником акций становится муниципалитет. Далее акции вновь созданного акционерного общества могут быть проданы частному инвестору или продолжают оставаться в собственности муниципалитета.

Концессия

Концессионное соглашение предусматривает обязательство частного партнера (концессионера) создать и/или реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать публичному партнеру (концеденту).

Концессия является наиболее удобным механизмом привлечения частного капитала, так как, с одной стороны, позволяет сохранить право собственности на объекты инфраструктуры за концедентом, а, с другой стороны, предусматривает широкие возможности для привлечения частного капитала в целях создания новых и модернизации существующих объектов, а также обеспечения их эффективного использования.

Концессионные соглашения в отношении коммунальной инфраструктуры успешно применяются в мировой практике, однако в России данная форма ГЧП пока не получила широкого применения на практике, в особенности это касается отношений малых и средних предпринимателей с местными и региональными властями. Во многом ситуация обусловлена несовершенством действующего нормативно-правового регулирования.

С 1 января 2014 г. вступили в силу изменения в ФЗ «О концессионном соглашении», направленные на повышение привлекательности данного правового института для частных инвесторов, желающих стать операторами объектов коммунальной инфраструктуры. Данными изменениями предусмотрено, что существенными условиями концессионных соглашений в данной сфере являются, помимо прочего, следующие положения:

- плановые значения показателей деятельности, которые концессионер должен достигнуть в ходе исполнения концессионного соглашения;

- предельный размер расходов на создание или реконструкцию объекта соглашения и порядок их возмещения;

- долгосрочные параметры регулирования цен (тарифов) на услуги, оказываемые концессионером.

Принятые изменения позволят во многом снизить риски частных инвесторов при заключении концессионных соглашений, так как вносят значительную определенность в предельный объем затрат концессионера и устанавливают показатели эффективности реализации соглашения.

Между тем, следует признать, что принятых мер пока недостаточно для кардинального изменения ситуации: необходимо комплексное реформирование законодательства в данной сфере с учетом накопленного опыта и мировой практики.

В настоящее время Правительством РФ одобрен еще один пакет изменений к ФЗ «О концессионных соглашениях», подготовленный Минэкономразвития России, и в ближайшее время соответствующий законопроект будет внесен в Государственную Думу.

Проектом поправок, в частности, предусмотрены следующие изменения:

- расширена сфера применения контрактов жизненного цикла: введена возможность распространения механизма платы концедента концессионеру за обслуживание любых объектов концессионного соглашения (ранее это было возможно только в отношении автомобильных дорог);

- возможность нахождения объекта концессионного соглашения на праве оперативного управления (сегодня это сдерживающий фактор для модернизации многих объектов инфраструктуры);

- определен механизм изменения существенных условий концессионного соглашения и замены концессионера;

- возможность заключения концессионного соглашения по инициативе частного инвестора без проведения конкурса в случае, если на объект претендует только один участник.

Полагаем, что принятие данных поправок позволит снять большинство законодательных барьеров и серьезно повысить привлекательность ГЧП-проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства для бизнеса.

Скачать в PDF