Итоги: Как разграничить компетенции

Ведомости, 28.11.2012. 

Радмила Никитина, и.о. руководителя группы антимонопольного права юридической фирмы «ЮСТ»

Вопрос разграничения компетенции между антимонопольными органами и органами по защите прав потребителей является актуальным в правоприменительной практике как антимонопольных органов, так и судов.

Сфера действия антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей в вопросах регламентации взаимоотношений с физическими лицами — потребителями может отчасти пересекаться. Главным образом это касается ст.10, 11 закона о защите конкуренции и ст.16 закона о защите прав потребителей.

Так, ч.1 ст.10 закона о защите конкуренции запрещает занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектам ущемлять интересы других лиц, в том числе путем навязывания контрагенту невыгодных условий или отказа от заключения договора. В свою очередь, ч.4 ст.11 закона о защите конкуренции запрещает соглашения, которые приводят или могут привести к навязыванию невыгодных условий или отказу от заключения договора.

Аналогичные положения содержатся в ст.16 закона о защите прав потребителей, согласно которой запрещается ущемлять права потребителя, в том числе обусловливать приобретение одних товаров (работ, услуг) обязательным приобретением иных товаров (работ, услуг).

Проблема осложняется еще и тем, что применение антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей относится к компетенции разных госорганов. Вопросы, связанные с обеспечением контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, возложены на ФАС России, а в сфере защиты прав потребителей — на Роспотребнадзор.

Таким образом, действующее законодательство фактически наделяет ФАС России и Роспотребнадзор дублирующими полномочиями. Пересечение компетенции обычно происходит в делах, связанных с навязыванием потребителям невыгодных условий договора. Как правило, эти нарушения не связаны с рисками наступления негативных последствий для состояния конкуренции и попадают в сферу действия антимонопольных органов исключительно по формальному признаку.

На практике существующее положение дел не только приводит к дублированию функций государственных органов, но и позволяет за одно действие дважды привлечь хозяйствующий субъект к административной ответственности, поскольку указанное действие может быть одновременно квалифицировано как нарушение антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей. Иллюстрацией описываемой проблемы может служить пример с банками, оказывающими услуги на рынке потребительского кредитования, при включении в кредитный договор невыгодных условий для заемщиков или в случае с перевозчиками, занимающими доминирующее положение, при включении в тариф на перевозку пассажиров дополнительных услуг.

Практическое решение

В отсутствие четкого законодательного регулирования разрешить проблему разграничения компетенции антимонопольных органов и органов по защите прав потребителей пытается правоприменительная практика. В качестве критерия предлагается возможность наступления негативных последствий для конкуренции.

Толчком для формирования такого подхода стало постановление президиума ВАС РФ от 05.04.2011 №ВАС-14185/10 по делу об обжаловании вынесенного антимонопольным органом решения, признавшего включение ОАО «РЖД» в тариф на перевозку размер платы за пользование постельным бельем злоупотреблением доминирующим положением. Президиум ВАС РФ, признавая решение антимонопольного органа незаконным, указал на отсутствие у него полномочий по рассмотрению антимонопольного дела ввиду недоказанности возможности наступления негативных последствий для состояния конкуренции в результате действий ОАО «РЖД». Согласно позиции суда, к этим отношениям должны применяться нормы законодательства о защите прав потребителей.

Вслед за постановлением президиума ВАС РФ исключение из сферы действия антимонопольного регулирования дел, связанных с ущемлением прав потребителей в случае отсутствия влияния на состояние конкуренции, нашло поддержку в правоприменительной практике (постановления Одиннадцатого апелляционного суда от 21.06.2012 по делу №А72-9642/2011, от 06.07.2012 по делу №А72-742/2012, решение Арбитражного суда Пермского Края от 26.06.2012 № 50-467/2012, решение Нижегородского УФАС от 27.08.2012 № 22-ФАС52-05/11). Безусловно, существует и иная практика, где суды занимают диаметрально противоположную позицию по данному вопросу.

Оценивая вектор движения правоприменительной практики в направлении ограничительного толкования компетенции антимонопольных органов, следует указать на его позитивность.

В первую очередь, это очевидно при взгляде на проблему через призму целей антимонопольного регулирования. В большинстве стран с развитой рыночной экономикой цель защиты интересов потребителей в антимонопольном праве достигается опосредованно — путем защиты конкуренции (конкурентной структуры рынка и устранения неэффективности в работе рынка). При конкурентной структуре рынка потребитель может получить максимально широкую линейку товаров максимально высокого качества по максимально низкой цене.

В отличие от антимонопольного законодательства законодательство о защите прав потребителей главным образом характеризуется предоставлением гарантий потребителям как участникам гражданских правоотношений при взаимодействии с хозяйствующими субъектами и непосредственно направлено на защиту субъективных прав физических лиц — потребителей.

Соответственно, с точки зрения целей антимонопольного регулирования исключение из сферы действия антимонопольного права дел, связанных с ущемлением прав потребителей при отсутствии угрозы негативного влияния на состояние конкуренции, представляется верным, поскольку целью антимонопольного права не является защита субъективных прав физических лиц — потребителей и инструментарий антимонопольного законодательства является для этого неподходящим.

К иным достоинствам ограничения компетенции антимонопольных органов следует отнести необходимость устранения дублирования ими функций Роспотребнадзора и двойной ответственности хозяйствующих субъектов за одно и то же деяние, неприменение непропорционально тяжелых санкций за нарушение антимонопольного законодательства к нарушениям, имеющим гораздо меньшую общественную опасность ввиду отсутствия негативного влияния на состояние конкуренции.

Таким образом, правоприменительной практикой был задан вектор развития антимонопольного права, который должен быть поддержан на законодательном уровне. В связи с этим представляется верным законодательное закрепление разграничения полномочий между антимонопольными органами и органами по защите прав потребителей на основе критерия влияния на состояние конкуренции. Альтернативно, в качестве критерия для разграничения компетенции, может быть использован субъектный состав, т.е. исключение из сферы антимонопольного регулирования дел с участием физических лиц — потребителей. На практике оба критерия будут иметь один результат, оцениваемый как позитивный.